文 | CFN 大河   版权图片 | 微摄

2026年4月，国家金融监督管理总局副局长肖远企在澳门葡语国家（地区）保险监管研讨会上发表演讲，围绕“国际现代金融监管的挑战与应对”这一主题，从国际监管规则等效性、跨周期监管、金融机构风险防控内生机制、非银行金融机构监管以及金融运行韧性监管五个维度，系统阐述了当前全球金融监管面临的深层挑战及其应对思路。这场演讲既有对国际监管框架结构性裂痕的清醒判断，也有对非银金融资产首次超过银行业资产这一历史性变化的敏锐捕捉，更提出了“商业模式可持续”“考核激励机制科学”“跨周期预防性储备真实充足”等具操作性的监管标准，为复杂环境下的金融监管提供了富有智慧的参考答案。

国际监管规则等效性面临结构性裂痕

肖远企指出，从布雷顿森林体系到巴塞尔协议Ⅲ的演进，本质上是全球金融监管从碎片化走向一致性的历史进程。通过标准和原则的引导、执行评估的约束以及跨境监管合作的加强，全球金融监管在不同国家和地区的等效实现取得较大进展。但当前国际监管框架已出现结构性裂痕。根据巴塞尔银行监管委员会发布的巴塞尔协议Ⅲ相关执行进展监测报告，第三支柱信息披露要求的执行偏差度最高值已创下巴塞尔协议Ⅲ实施以来的纪录，巴塞尔协议Ⅲ面临改革以来在执行层面上的巨大挑战。

对此，肖远企提出构建“核心原则+适应性调整”的双层监管架构——维护资本充足、流动性管理等核心监管标准的严肃性，同时建立监管弹性空间，允许各国实施适应性监管。这种制度设计既需防范监管竞次效应，又要为不同国家和地区金融结构差异保留必要的灵活性。

跨周期监管：前瞻性思维与艰难实践

2008年国际金融危机之后，国际上对金融跨周期监管进行了探索。巴塞尔协议Ⅲ引入了0-2.5%的逆周期资本缓冲机制：在经济扩张时要求银行多计提资本，在经济变差时释放，以抑制过热、防止信贷剧烈收缩。肖远企指出，跨周期监管本质上是一种前瞻性监管思维，监管者可以对行业整体提出统一要求，可以对单家机构实施分类监管，也可以对同类业务领域采取跨周期监管措施。

然而，由于准确判断周期在实践中十分困难，巴塞尔协议Ⅲ改革以来，很少有国家和地区的监管当局对整个金融行业采取了跨周期监管措施，比较多的是对单体金融机构提出逆周期资本缓冲要求。肖远企强调，对金融机构施行跨周期监管要聚焦三个方面：一是商业模式是否可持续——商业模式应与其资源禀赋和外部市场环境相适配，具有核心竞争力，并能适应经济变化；二是考核激励机制是“竭泽而渔”还是“放水养鱼”——来自股东和管理层的考核激励标准，在很大程度上决定机构能否实现长远发展；三是跨周期预防性储备是否真实和充足——在上行期充实资本和拨备，在盈利下降时释放以平滑波动。肖远企坦言，做好跨周期监管需要监管者有宽阔的视野、前瞻性思维、丰富的监管实践经验和强大的战略担当。

风险防控内生机制：防止内控失灵的治本之策

肖远企指出，金融机构作为经营主体，最了解其业务，最熟悉其风险，是风险防控的内因和决定性力量。国际上一些金融机构出现重大风险，几乎都与其内控机制失灵失效相关。监管的一个重要目标就是培育、激发和巩固金融机构风险防控的内生机制。

他提出，健全的金融机构风险内控体系应筑牢三道防线，形成有效制衡。一是机构内部的治理制衡，通过股东大会、董事会、管理层的制度安排形成决策理性，特别强调“股东利益不能凌驾于金融机构，建立股东特别是控股股东与高管之间的防火墙是非常重要的”。二是前中后台的业务制衡，前台侧重于客户风险识别与防范，中台侧重综合风险评估与控制，后台侧重风险的监督与安全保障，三者相互监督、相互制约，构成防控闭环。三是市场约束的外部制衡，主要是加强信息披露、提高透明度、严肃市场纪律，形成外部监督合力。肖远企认为，当前国际金融监管需要把如何防止金融机构内控失灵作为重大课题来研究，因为这是能在防风险方面产生事半功倍效果的关键举措。

非银行金融机构监管：系统性框架亟待建立

这是本次演讲中数据最为震撼的部分。据金融稳定委员会（FSB）数据，2024年底全球非银金融资产规模已超256万亿美元，占全球金融资产的51%，首次超过银行业资产，同比增速9.4%，是银行业的两倍。全球私募信贷规模目前已超过2万亿美元。

肖远企指出，银行监管已有一套比较系统的框架，特别是2008年金融危机后建立的以资本和流动性为核心的巴塞尔协议Ⅲ监管改革体系，覆盖了银行业务和风险的全领域全链条。但非银行金融机构相对杠杆率高、产品结构复杂、透明度低、客户评级较低。目前，一些国家和地区虽有监管，但都比较零散，约束性不强，有效性不高。整体上，非银行金融机构的监管框架仍在探索中。随着非银行金融活动日益重要，建立一套系统的监管标准已十分迫切，必须明确监管主体、监管范围和监管工具，特别是要建立与其风险负外部性相匹配、具有刚性约束的监管框架。

金融运行韧性监管：新变化带来的新挑战

肖远企强调，维护金融运行韧性是金融监管的重要职责。当前，新的变化对维护金融运行韧性带来了多重挑战。一是货币形态与传导原理的变化——数字货币、加密货币在全球的规模与增速均在上升，一定程度上发挥了传统货币的价值尺度和交易中介作用；非银金融媒介以及支付去银行化，使得通过商业银行存贷创造货币的传统机理已有所改变。二是以人工智能为代表的科技产业革命可能重构金融供给方式，给金融行业带来全方位影响，同时也产生了新型金融风险。三是金融机构将许多业务和管理事务外包给第三方，普遍集中在少数大型公司，由此可能带来单点集中度风险，进而引发系统性风险。四是网络攻击、气候变化等非传统风险，尚未建立有效的隔离屏障。

肖远企表示，尽管国际金融运行整体上是强劲的、健康的，但这些新变化也带来了潜在的不稳定性。“凡事预则立”，防止金融运行韧性遭受损害是监管的重点，这些新的变化使之变得更加迫切。全球金融监管的发展就是一个不断应对新挑战而逐渐改进完善的历史，不断总结经验教训、完善监管框架、工具与方法，是国际金融监管领域的使命，也是必须承担的责任。

分析与评论

肖远企的这场演讲，以五大挑战为框架，系统勾勒了当前全球金融监管面临的复杂图景。其核心价值不仅在于问题的精准识别，更在于给出了具有操作性的应对思路。

第一，对国际监管规则等效性的判断清醒而务实。 巴塞尔协议Ⅲ第三支柱信息披露执行偏差创下纪录，揭示了全球监管协调的深层困境。肖远企提出的“核心原则+适应性调整”双层架构，既维护了核心标准的严肃性，又为各国差异保留了弹性空间，是一种务实的制度设计。这反映了中国监管者对国际规则演进的深刻理解：既不盲目追求形式上的“完全等效”，也不退回到各自为政的碎片化状态。

第二，跨周期监管的三条标准具有方法论意义。 商业模式可持续、考核机制科学、预防性储备真实充足，这三条标准将宏观的“跨周期”概念转化为可评估、可操作的微观指标。特别是对考核激励机制的关注，直击金融机构短期行为的制度根源。肖远企坦言跨周期监管“绝非易事”，这种实事求是的态度比空谈理念更有价值。

第三，非银金融资产首次超过银行业资产是一个历史性转折点。 FSB数据显示，2024年底全球非银金融资产超256万亿美元，占全球金融资产51%，增速9.4%是银行业的两倍。这一数据标志着全球金融结构已发生根本性变化。然而，监管框架却严重滞后——非银机构的监管零散、约束弱、有效性低。肖远企呼吁建立“具有刚性约束的监管框架”，正是对这一结构性风险的及时回应。私募信贷超2万亿美元且透明度极低，更是不容忽视的风险点。

第四，内生机制监管抓住了风险防控的“牛鼻子”。 肖远企强调，金融机构是风险防控的内因和决定性力量。三道防线中特别提到“股东利益不能凌驾于金融机构”，建立股东与高管之间的防火墙，这直指部分金融机构公司治理失灵的根源。外部监管再强，也无法替代机构自身的风险管控。将激发内生机制作为监管目标，是一种“治本”思路。

第五，新挑战清单具有前瞻性。 数字货币改变货币传导机理、AI重构金融供给、第三方外包产生单点集中度风险、网络攻击与气候变化——这些并非遥远的风险，而是正在发生的现实。肖远企将这些纳入监管视野，体现了“凡事预则立”的主动防御思维。

中国金融网董事长何世红认为，肖远企的演讲为金融监管提供了一份清晰的“问题清单”和“行动指南”。在非银金融资产已超银行、数字货币方兴未艾、AI加速渗透的背景下，传统以银行为核心的监管框架亟需扩展和升级。演讲中提出的“双层架构”“三道防线”“三条标准”等概念，既有理论高度，又有实践指向。对于正在推进金融强国建设的中国而言，这些思考同样具有重要的参考价值——如何在借鉴国际经验的同时，构建适应自身国情的现代金融监管体系，仍是需要持续探索的重大课题。